Arthur Haubenstock 1
Sarah Keane 2
Nas conversações do acordo da 21ª Conferência das Partes (“COP21”) realizadas em Paris em dezembro de 2015, a Califórnia foi amplamente citada como símbolo não apenas da compatibilidade de proteção climática e sucesso econômico, mas do potencial para alcançar as duas coisas simultaneamente. A próspera economia da Califórnia, que recentemente se tornou a sexta maior economia do mundo,3 o feito aparentemente sem esforço e antes do prazo de alcançar a exigência de fornecer 33% de energia renovável4 e a recente aprovação da exigência de que metade da oferta de energia seja proveniente de fontes renováveis até 20305 tornaram o estado um exemplo que muitos no mundo estão procurando seguir.
O sucesso da Califórnia — que fez o governador Brown parecer uma estrela de rock nas conversações de Paris, atraindo multidões de admiradores em suas várias apresentações — foi uma resposta da vida real aos pessimistas de plantão. Para aqueles que afirmavam que mudar para a energia limpa era muito caro, criaria problemas de confiabilidade e desestabilizaria o sistema de energia, além de causar um empecilho econômico insustentável, a Califórnia simplesmente mostrou que eles estavam errados. No entanto, nem sempre foi assim. Por muitos anos, o programa de energia renovável da Califórnia parecia destinado ao fracasso.
Crise energética
Há menos de 15 anos, em 2001, a Califórnia foi atingida por uma crise energética. Uma nova abordagem6 baseada no mercado para o sistema energético havia sido colocada em prática, prometendo enormes reduções de custo pelo poder da competição. Defensores demasiadamente entusiasmados com o novo sistema haviam desprezado o valor do hedging para estabilizar os custos e deram pouca atenção a medidas que protegeriam contra jogadas. O resultado foi que várias empresas exploraram as vulnerabilidades do sistema energético da Califórnia: (1) dependência excessiva do gás natural para abastecer a geração de energia elétrica e (2) um sistema de fornecimento de energia e de gestão de congestionamento ultrapassado. Ao criar uma escassez artificial no fornecimento de gás natural e energia elétrica, essas empresas levaram os custos de energia ao ponto de colapso.
Sucessivos apagões agitaram a economia. A maior empresa de serviços públicos da Califórnia, a Pacific Gas & Electric Company, declarou falência. Com as empresas de serviços públicos em uma crise de crédito, incapazes de adquirir energia, o estado foi forçado a intervir. A Califórnia respondeu congelando contratos de longo prazo, garantindo fornecimento confiável — mas infelizmente a preços correntes altos, o que assombraria o sistema pelos anos seguintes. O choque para a Califórnia resultou na queda do governo estadual. Uma iniciativa popular forçou um plebiscito revogatório, e o então governador Gray Davis foi deposto. Foi desse caos que surgiu a lei de energia renovável da Califórnia.
Primeira lei de energia renovável: política no papel de um estado falido
Para os muitos que elogiam a lei de energia renovável da Califórnia como um triunfo da proteção climática e ambiental, é uma surpresa saber que o programa foi concebido em princípio para um propósito inteiramente diferente. A crise energética da Califórnia identificou uma necessidade urgente de acabar com a enorme dependência do estado ao gás natural e, consequentemente, com a volatilidade dos preços e vulnerabilidade a jogadas oportunistas. A primeira versão da lei sobre energias renováveis, a SB 1078, foi sancionada em 2002,7 e determinava que 20% da energia elétrica do estado fosse proveniente de recursos renováveis até 2017. O governador Schwarzenegger procurou acelerar a transição energética logo em seguida, propondo um ano depois que a meta de 20% fosse antecipada para 2010.8 A nova meta foi consagrada na legislação em 2006,9 mesmo ano em que a Califórnia aprovou sua histórica lei do clima – a Lei de Soluções para o Aquecimento Global (conhecida como “AB 32”).10
Apesar dessas obrigatoriedades e da insistência do governador, os cinco anos seguintes viram poucos progressos. Em 2008, as ambições da Califórnia pareciam ter enfraquecido. Naquela época, a lei de energias renováveis era amplamente vista como um “programa no papel”. Até mesmo a disponibilidade de subsídios para pagar os custos da geração renovável que excediam as alternativas convencionais11 produziu pouca energia renovável nova. Até 2008, apenas 450 MW de novas energias renováveis haviam sido instalados desde a aprovação da lei — sendo que 400 MW haviam sido instalados nos três anos anteriores à sua adoção.12
Muitas razões foram dadas para os resultados decepcionantes da lei inicial sobre energias renováveis da Califórnia. Um programa muito complexo, sujeito a extensos e frequentes ajustes regulatórios, parecia ter esfriado os investimentos e financiamentos. A incerteza de mercado resultou de metas flexíveis que permitiram contar com a geração “excedente” proveniente de recursos existentes, o que desfavoreceu novas construções. As regras de conformidade incentivaram a assinatura de contratos em vez de priorizar projetos com probabilidade demonstrável de realmente serem construídos. As regras também foram um desestímulo para as empresas de serviços públicos agilizarem a transmissão necessária para fornecer energia, uma vez que a falta de transmissão proporcionava uma desculpa legal para a não consecução das metas. A “ressaca” financeira resultante da crise energética reduziu a disposição dos financiadores de fornecer o capital necessário a taxas acessíveis, refletindo preocupações de que as agências da Califórnia poderiam voltar a ameaçar rejeitar contratos de energia e de que a estabilidade fiscal abalada das empresas de serviços públicos continuava em risco. Uma rede complicada e conflitante de exigências de autorização impostas pelos governos federal e estadual causou grandes atrasos no desenvolvimento dos projetos, ameaçando a capacidade de cumprimento dos prazos dos contratos de energia e esfriando ainda mais os investimentos.
A Califórnia foi assolada por falhas evidentes nessa época; o programa de energias renováveis não foi a única. Todo o estado era visto como um pária, em particular pelos financiadores. Em 2008 — e por vários anos depois — inúmeras reportagens da imprensa declararam a Califórnia um “estado falido”.13 A economia, a confiança no governo da Califórnia e o tão esperado setor de energia renovável da Califórnia estavam em frangalhos.
Impulso renovado: fênix nascida da crise
Paradoxalmente, a crise econômica nacional e as dificuldades da Califórnia foram cruciais para tirar o mercado de energias renováveis da estagnação. As oportunidades de curto prazo instigadas para que a recuperação econômica fosse alcançada efetivamente revitalizaram o setor de energia renovável.
A confiança persistente dos líderes do governo da Califórnia, diante das crises e por diversos governos e eleições, deu confiança a financiadores e desenvolvedores de que esse mercado havia vindo para ficar. A estabilidade e coerência regulatória na forma e nos termos dos contratos forneceram uma base essencial para o investimento. Por último, o crescimento do mercado da Califórnia se beneficiou da concomitante e notável diminuição dos custos da energia renovável — fator que continua a ativar os mercados de energia renovável no mundo todo.
A crise econômica gera oportunidades e incentiva esforços cooperativos federais e estaduais para a aprovação de projetos. Diante de uma grave retração econômica, o governo federal, nos governos Bush e Obama, adotou medidas para estimular a economia. O investimento em energia renovável foi pedra angular das políticas administrativas e legislativas adotadas para aquecer a economia. Os benefícios da depreciação acelerada para energias renováveis foram primeiramente de 50% de depreciação de bônus e posteriormente foram ampliados para 100% no primeiro ano de depreciação para projetos colocados em serviço até o fim de 2011.14 Reconhecendo que os créditos fiscais federais para energia renovável foram de pouco valor para os investidores com pouca ou nenhuma receita tributável, a Lei Americana de Recuperação e Reinvestimento de 2009 deu aos investidores a opção de um subsídio em dinheiro em vez de crédito fiscal, desde que o projeto de energia renovável qualificado fosse colocado em serviço até o fim de 2011.15 O programa de subsídios foi um enorme sucesso; até abril de 2016, o programa ajudou a financiar 33,3 gigawatts de projetos de energia renovável em todo o país.16 O governo federal também ofereceu programas de garantia de empréstimo para projetos de energia renovável, visando possibilitar e reduzir o custo de financiamento desses investimentos com grande volume de capital em um momento em que os fundos de investimento eram escassos.17 Embora o programa de garantia de empréstimo tenha sido muito criticado, devido a algumas falhas de projeto que ganharam manchetes de jornal, o programa de fato beneficiou projetos de energia e também o Tesouro, obtendo um retorno sobre os investimentos que ultrapassa o retorno geralmente recebido pelos credores do setor privado.18
Esses incentivos transitórios, mas potentes, atraíram investimentos substanciais para o desenvolvimento da energia renovável e criaram um grande número de postos de trabalho, além de dar vida a muitos projetos de energia renovável. Os créditos fiscais federais foram estendidos para além do horizonte dos programas de estímulo de curto prazo, permitindo que os projetos incapazes de se qualificar para o subsídio obtivessem crédito e evitando o problema de “altos e baixos” que em geral afeta os programas regulatórios com metas rigorosas. Os incentivos de prazo mais longo deram clareza para os investidores, incentivando o crescimento continuado e sustentado depois que acabaram os prazos dos estímulos de curto prazo.19
O governo federal estava determinado a fazer seus programas de estímulo funcionar. A Califórnia, no epicentro da crise econômica, estava igualmente determinada a tirar o máximo proveito dos esforços federais para reaquecer a economia. Os projetos de energia renovável havia muito tempo estavam prejudicados por um processo de autorização dividido, envolvendo vários órgãos federais e estaduais, cada um com sua agenda e prioridades. Para maximizar o número de projetos que cumpriam os prazos do estímulo econômico e, assim, maximizar o número de pessoas recolocadas no emprego, os governos federal e estadual criaram comissões conjuntas de coordenação para promover aprovações de autorização rápidas. Essas comissões envolveram todos os órgãos pertinentes e foram lideradas por uma autoridade de alto nível responsável pelos resultados.20 Os progressos de cada projeto importante eram acompanhados comparando-os com calendários de etapas, e medidas de ações corretivas foram adotadas para reparar quaisquer obstáculos.
Durante esse período, a autorização para projetos de energia renovável se tornou uma das maiores prioridades de cada entidade governamental, superando a resistência que quase sempre acompanha as aprovações para atividades novas e relativamente desconhecidas ou para projetos que não são o foco principal da agência (como o serviço de parques e as agências de proteção de espécies). Como resultado, projetos de energia renovável que haviam sido protelados por anos pela inércia da burocracia ganharam vida, e esses projetos, bem como muitas novas investidas, conseguiram alcançar a linha de chegada em tempo de se qualificar para os incentivos federais.
Compromisso e certeza de regulamentação. Em novembro de 2008, o governador Schwarzenegger — e, importante, de um partido político diferente do governador anterior, que sancionou a lei de 20% de energias renováveis — emitiu um ato do Executivo determinando que as empresas de serviços públicos alcançassem 33% de energias renováveis até 2020.21 Várias tentativas para consagrar essa meta em lei se seguiram, e finalmente em 2011 isso ocorreu na gestão do governador Brown. A resistência à meta mais alta, resultante do temor de custos crescentes, “choque tarifário”, problemas de confiabilidade da rede e perda de benefícios estaduais devido à flexibilidade para “incluir” projetos fora do estado, foi finalmente superada, depois de muitas batalhas ferozes.22
Este forte compromisso com o crescimento da energia renovável no estado, por diversos governos e mudanças no Legislativo, e não obstante os muitos obstáculos, deu aos financiadores e desenvolvedores confiança para investir. Esse mercado havia claramente vindo para ficar, não sendo uma moda política passageira sujeita a mudanças com as eleições. Igualmente importante, a renovação e a expansão constantes do programa regulatório demonstraram que o mercado experimentaria crescimento sustentado, merecendo o tempo e os recursos que desenvolvedores e financiadores necessitariam investir para entender o mercado.
Enquanto isso, regulamentações e políticas estaduais complementares foram se tornando bem-estabelecidas e consistentes. O Conselho de Recursos do Ar da Califórnia havia começado a implementar a AB 32 emitindo um Plano de Escopo e adotando regulamentações para criar um programa de captura e comércio de carbono (cap-and-trade), aumentando os custos relativos da geração não renovável na Califórnia ao longo do tempo e fornecendo um incentivo para a energia renovável acima da meta de 33% para energia renovável.23 O Plano de Escopo também previa o aumento da eletrificação de outros setores econômicos para reduzir as emissões de carbono provenientes de outras fontes de combustão, aumentando ainda mais o potencial da participação de mercado das energias renováveis. O operador da rede elétrica da Califórnia implementou com sucesso seu Redesenho de Mercado e Atualização Tecnológica (MRTU), que praticamente eliminou as oportunidades para jogadas que haviam levado à crise energética e aumentou as capacidades para absorção de energias renováveis.24 Em termos de financiamento, talvez o desenvolvimento regulatório mais importante tenha sido o aprimoramento e a estabilização de contratos de empresas de serviços públicos aprovados por órgãos governamentais, tornando esses contratos cada vez mais financiáveis. Um dos sucessos significativos da Califórnia foi o desenvolvimento do Mecanismo de Leilão de Energias Renováveis (“RAM”) para projetos menores de fontes renováveis, com contratos padronizados que permitiram que os projetos competissem em custo por meio de um processo de leilão, reduzindo ainda mais os custos.25
Reduções do custo da energia renovável e fatores macroeconômicos globais impulsionaram ainda mais o crescimento da energia renovável na Califórnia. À medida que a produção de energia solar e eólica aumentou, as economias de escala e os avanços tecnológicos começaram a baixar os custos da energia renovável de maneira significativa — tendência que continua em aceleração. Os mercados de energia renovável superaquecidos da Europa entraram em colapso com a combinação de retração econômica global e programas de tarifas feed-in flexíveis fora da realidade, o que causou um excesso de equipamentos de geração de energia renovável. Aumentos acentuados na produção de energia renovável na China, impulsionados por incentivos econômicos, pressionaram ainda mais os preços dos equipamentos de energia renovável para baixo. Esses e outros fatores fizeram com que os custos das energias renováveis começassem a se aproximar da paridade com a geração convencional muito mais rápido do que havia sido previsto, apesar de uma queda abrupta nos preços do gás natural.
Aceitação – e expansão – das energias renováveis como pedra angular da oferta de energia. Da perspectiva do consumidor, tudo continuou essencialmente igual, apesar do aumento significativo das energias renováveis na oferta de energia. As luzes continuam acesas e as contas de luz permanecem relativamente estáveis. Com a aceitação generalizada das energias renováveis pelo consumidor, dissiparam-se os temores de aumentos acentuados das tarifas de eletricidade. Como resultado, em 2015, a mais recente das metas ambiciosas da Califórnia para energias renováveis — 50% de energias renováveis até 2030 – foi anunciada pelo governador Brown e aprovada pelo Legislativo na primeira tentativa, essencialmente sem oposição política.26 A era do crescimento explosivo da energia renovável na Califórnia estava bem encaminhada.
2016 e depois: um novo paradigma energético?
As empresas de serviços públicos da Califórnia estão atingindo níveis cada vez mais altos de produção de energia renovável e contrataram bem além do necessário para atender às exigências. Somente em 2014, mais de 2 mil MW de energia renovável foram instalados na Califórnia.27 A tabela a seguir mostra a produção real de energia em 2014 (sem contar a produção do número recorde de projetos concluídos em 2015), bem como a capacidade contratada para 2020 das maiores empresas de serviços públicos da Califórnia (em ordem de tamanho):28
| Produção em 2014 | Compras em 2020 | |
| Pacific Gas & Electric | 28% | 37% |
| Southern California Edison | 23,2% | 36,9% |
| San Diego Gas & Electric | 36,4% | 43,1% |
Os órgãos reguladores e o operador da rede da Califórnia têm planejamento bem encaminhado para que a rede elétrica funcione com 50% de energias renováveis e estão considerando a possibilidade de muito mais para cumprir as metas agressivas do estado em relação às mudanças climáticas. Para reduzir o nível das emissões de gases de efeito estufa aos níveis de 1990 até o ano de 2020 e para 80% abaixo dos níveis de 1990 até 2050,29 será necessária a intensificação da descarbonização do setor elétrico, bem como a eletrificação de outros setores significativos da economia, incluindo transportes e outros usos industriais e comerciais da energia.
Os custos da instalação da energia renovável continuarão a cair. Os preços da energia eólica cairão à medida que aumenta a escala, e a queda dos preços da energia solar será ainda mais acentuada; uma tecnologia de chip de silício seguirá um caminho semelhante ao experimentado na computação e nas telecomunicações. Opções mais baratas de armazenamento de energia cada vez mais trazem a possibilidade de acelerar o emprego generalizado das energias renováveis.
Podemos estar próximos de uma revolução na energia, à medida que sociedades do mundo todo enfrentam os custos econômicos e ambientais da dependência dos combustíveis fósseis e entendem as possibilidades das energias renováveis. O sucesso da Califórnia com as energias renováveis ajudou a torná-la uma queridinha econômica e ambiental. Economias de todo o planeta podem se beneficiar com a avaliação da história da Califórnia com as energias renováveis à medida que buscam reproduzir seu sucesso e evitar seus erros. A Califórnia tem muito a aprender para absorver mais energias renováveis e alcançar suas metas finais de redução do carbono e estará atenta às experiências de mercados emergentes de energias renováveis por orientação nas próximas décadas.planet economies can benefit from the evaluation of the history of California with renewable energy as they seek to replicate its success and avoid their mistakes. California has a lot to learn to absorb more renewable energy and achieve your ultimate goals carbon reduction and will be attentive to the experiences of emerging markets of renewable energy for guidance in coming decades.
Notas de Rodapé
1 Arthur Haubenstock is Advocate General and Vice President for Governmental Affairs and Regulatory of 8minutenergy Renewables.
2 Sarah Keane is associated senior Morgan, Lewis & Bockius.
3 http://www.bloomberg.com/politics/articles/2016-06-14/california-overtakes-france-to-become-sixth-largest-economy
4 This number does not include large hydropower, which recently provided up to 12% of the total electricity supply in the state. Http://www.energy.ca.gov/hydroelectric/index.html . Unlike other markets, California does not consider large hydro projects such as renewable energy.
6 The approach of deregulation of the electricity sector had been established by AB 1890 (1996). The text of this project is available in ftp://www.leginfo.ca.gov/pub/95-96/bill/asm/ab_1851-1900/ab_1890_bill_960924_chaptered.html .
7 The text of SB 1078 (2002) is available in http://www.energy.ca.gov/portfolio/documents/documents/SB1078.PDF .
8 The target was announced in the Energy Action Plan, available in http://www.energy.ca.gov/energy_action_plan/2003-05-08_ACTION_PLAN.PDF .
9 The text of SB 107, which codified in law the accelerated 20% by the 2010 deadline, is available in http://www.energy.ca.gov/portfolio/documents/documents/sb_107_bill_20060926_chaptered.pdf .
10 The text of AB 32 is available in http://www.leginfo.ca.gov/pub/05-06/bill/asm/ab_0001-0050/ab_32_bill_20060927_chaptered.pdf .
11 The Public Utilities Commission of California, in Decision No. 04-06-015 (9 June 2004), entitled “Supplementary Payments of energy” available for contracts with price above the established in the “References to Market Price” . The decision is available in http://docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/WORD_PDF/FINAL_DECISION/37383.PDF .
12 Jan Smutny-Jones, head of the main association of California class, which represents the independent power producers, discussed the slow development of renewable energy in testimony to the California Senate on February 26 , 2008. The statement is available at http: //seuc.senate.ca.gov/testimonyofjansmutnyjones .
13 Article in the publication “the Guardian”, available in http://gu.com/p/2b5a6?CMP=Share_iOSApp_Other , discussed the many problems facing California.
14 System Modified Accelerated Cost Recovery is described in http://energy.gov/savings/modified-accelerated-cost-recovery-system-macrs .
15 A summary of the American Recovery Act and Reinvestment Act of 2009 (Public Law 111-5) ( “ARRA”) is available in https://www.irs.gov/uac/energy-provisions-of-the-american -Recovery-and-reinvestment-act-of-2009 , and the text of the law is available in https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ5/html/PLAW-111publ5.htm . Section 1101 provides for the extension of the tax credit for renewable resources, and Sections 1603 and 1104 provide for the grant instead of a tax credit.
16 https://www.treasury.gov/initiatives/recovery/Documents/STATUS%20OVERVIEW.pdf .
17 The loan guarantee program was specified in Section 406 of Arra. Http://www.energy.gov/sites/prod/files/2014/03/f11/Sect406ARRA.pdf .
18 Article November 2014 describing the profits made by the US Department of Energy is available in http://www.reuters.com/article/us-doe-loans-idUSKCN0IX0A120141113 .
19 The tax incentive for solar energy has recently been extended; this extension was expected to result in 54% more solar installations (adding 72 GW nationally, 220,000 jobs, and $ 40 billion more investment). http://www.seia.org/research-resources / impacts-solar-investment-tax-credit-extension
